制度、道德、法律――慈善需要三套车

再生者为何

        制度、道德、法律――慈善需要三套车

2011-8-30 11:43:22      中国经济导报

      8月26日，在安徽芜湖举行的“中国城市公益慈善指数（2011）”发布会上，民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中表示，民政部计划将公益慈善类组织，统一从社会组织中拿出，单独由慈善司负责，开展单独的行业监管。公益慈善类组织将首先改变先找“业务主管单位”，再到民政部门登记注册的双头管理局面。这也意味着持续了多年的“双头管理体制”迈出实质性的改革之步。
　　 事实上，七八月以来，慈善领域重拳不断。民政部7月曾公布《中国慈善事业发展指导纲要（2011～2015年）》征求意见，提出未来五年，在慈善全行业推行慈善信息公开透明制度。8月23日，又公布了《公益慈善捐助信息披露指引》征求意见稿，并向社会各界公开征求意见。该征求意见稿明确了捐赠信息披露时限，提出日常性捐助信息应在捐赠接受机构收到捐赠后的7个工作日内披露捐赠款物接收信息；重大事件专项信息应在捐赠接受机构收到捐赠后的24小时内披露捐赠款物接受信息或按有关重大事件处置部门要求的时限披露。信息披露主体是公益慈善类的社会团体、基金会和民办非企业单位。
　　 一连串政策的出台，是慈善领域信用告急的反应。据8月26日的报道，中民慈善捐助信息中心数据显示，3月至5月NGO接收捐款为63亿元，6月至8月缩减为8.4亿元。数字的巨大反差背后是红十字会“郭美美”、慈善总会“尚德诈捐门”、青基会“中非希望工程”……近几个月一系列的事件的发生，动摇了公益组织在民众心中的公信力，公益界正在经历一场“阵痛”。
　　
　　
　　
　　信任的存在依赖制度的完善
　　
　　慈善致富几多人?
　　
　　 2011年4月15日，网上贴出了一张付款单位为“上海市卢湾区红十字会”的餐饮发票，餐费9859元，引起了网友热议。16日，上海市红十字会在官网发布通告称，餐饮发票资金开支渠道为卢湾区红十字会工作业务经费，确认为非社会各界捐赠的救灾救助款。虽然经过官方确认，但公众仍旧不免疑虑：工作业务款与捐赠的善款之间究竟是什么关系，是否存在关联？红十字会在公款消费上都如此“阔绰”，其他部门又奢侈到何程度呢？
　　 关于红十字会，偏偏一波未平，一波又起，6月20日，郭美美在网上公然炫耀其奢华生活，并称自己是中国红十字会商业总经理，引起轩然大波。6月22日，中国红十字会称郭美美与其无关，新浪也对实名认证有误致歉。尽管如此，网友还是找出了红十字会副会长郭长江手戴几十万名表的照片。
　　 其实，笔者倒认为，未必做慈善的就一定不富有，而关键在于先后顺序。看你是先富有了再做慈善呢，还是先从事了慈善事业，后变得富有呢？如果是后者，瓜田李下，想来就难以避嫌了。放眼望去，富的有巴菲特、盖茨、李嘉诚等世界级的慈善家们，哪个不是先通过市场富有起来，然后投身慈善事业？穷的也有特雷莎修女这位慈祥的婆婆，即使自身未能富有起来，却也在广行善举之后保持清贫之道。回顾自身，我们不禁要问：中国究竟有多少“因慈善致富”的人？
　　
　　其实，数量并不重要，重要的是制度
　　
　　 正如美国《纽约时报》在题为《网络丑闻损害中国人对政府慈善事业信任度》的文章中引用了社科院学者于建嵘微博中的评论：“中国红十字会如不下决心改革，建立公开制度，将彻底失信于民。”
　　 根据《基金会管理条例》，基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产,以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人，分为面向公众募捐的基金会和不得面向公众募捐的基金会,即公募基金会和非公募基金会。我国现有的基金会以公募型基金会为主。基金会资产的利益相关者――捐赠人、受赠人、受益方在一定意义上均为资金产权的不完全所有者。该条例另有规定：公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%；非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年基金余额的8%。基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。所以，按照一顿饭近万元的吃法，难免公众会质疑不已。
　　 目前我国一些公募基金会的很多资金并没有按照《基金会管理条例》规定的范围、用途、比例等条例使用，没有按照其与出资者约定的用途使用。这就使得这些公募基金会在公众中的信誉度受到很大破坏，存在着公信力缺失的问题。
　　
　　透明是信任的前提
　　
　　 其实，笔者认为，在组织行为中，任何信任的存在都依赖于制度的完善。对于慈善组织来说，自律和监管是不可缺少的。看看国际上的案例或许会对中国有所启发。据内部人士介绍，联合国某基金会具有很严格的捐赠标准和监管制度。比如，在捐赠企业的选择上，按照一定的标准和原则进行。如果某企业以很强的商业目的为条件进行捐赠，那么该机构很可能会拒绝接受这份捐赠，以此来保持机构的绝对公益性。这与国内许多基金会“什么钱都用”、“什么条件都可以接受”的做法形成了鲜明的对比。而且，该基金会对于捐赠企业给予了高度知情权。捐赠善款的使用会在项目之初洽谈之时即有明确规定，并以项目计划的方式固定下来，在项目过程中必须严格遵守之前的约定计划，不得擅自改变资金用途。而且在项目中期会定期撰写报告提交捐赠企业。而捐赠企业也会定期不定期到实地考察，监管项目的进展和资金的使用。
　　 与之类似，国际红十字在财务监管上也有非常严格的秩序，比如，日常财务支出的每一笔都是透明可查的。购买的每一样东西都带有几个标签，标明善款用途、捐赠者等信息。而在香港，慈善机构通常借助外部力量来规范自身。香港的慈善机构自身的自律外，还有超越各个机构之上的集体自律，这主要通过团体联合会的形式进行。如香港社会服务联会、香港基督教播道会联会等团体均对其会员机构有具体的要求与指导，以保证各慈善机构以整体的公信形象立足于香港社会。在美国，全国慈善信息局和公益咨询服务所每年都会向社会公布它们所作的关于各个慈善机构的调查，内容涉及基金会的捐赠额、财政资助以及项目运作费用百分比等方面。
　　 与以上国家和地区的做法形成对比，在中国，类似的公益组织评审机构还没有形成，慈善机构的财务公开机制也没有建立起来，很多慈善机构把自己的财务状况视为内部机密，因而大大剥夺了公众，甚至是捐赠者的知情权，给滥用善款造成了便利，这才会导致不规范现象屡屡发生，进而引发不信任事件。因此，要想重拾信任，必须将慈善机构的行为透明化，建立严格的财务制度和监管制度。民政部最近的一系列动作意在此，至于效果如何，且看该制度是否具有操作性较强的后续文章，以及实际实施效果如何。
　　
　　
　　
　　常家戏楼中的中国式慈善
　　
　　中国缺少慈善文化？
　　
　　 中国，承大国之名，与国外相比，捐款发生率却比较低，有相当一部分企业是“零捐赠”。根据民政部统计数据显示，由于地震等重大自然灾害的原因，2008年我国慈善捐款总数达到1070亿元人民币，占到国内生产总值的0.356％，2007年只有可怜的0.09％。而美国2007年慈善捐赠总额为3064亿美元，占到美国国内生产总值的2.2％。另据2005年的数字，中国1000万家企业中有过捐赠记录的尚未达10万家，也就是说99%的企业没有履行慈善义务。笔者认为，现在这个数字一定有了大幅度的改变，虽然目前没有确切的统计。但是，与美国等国家相比还是远远不够的，因为，在美国，没有捐赠记录的企业是少之又少的。
　　 鉴于中国企业捐赠率偏低，有人说，中国缺少慈善文化，人情冷漠。其实，此言偏差甚矣。中国是世界上最早施行与发展慈善事业的国家，提倡仁义、积德行善是中华民族的优良传统。从董仲舒的“恻怛之爱”到韩愈的“博爱”，再到张载的“民胞物与”，仁爱思想始终一脉相承，发扬光大，对中国传统社会的慈善伦理的构建和慈善事业的实践都产生了不可低估的作用与影响。
　　 以明清时期中国最大的商帮之一晋商为例，其急公好义、不吝钱财、关心民间疾苦的精神就颇得著名经济学家梁小民的称颂。在《小民话晋商》一书中，梁小民特地用了常家的戏楼来加以说明。光绪三年是中国灾害史上极不平凡的一年。这一年，山西、陕西、河南、河北等北部省份遭受了300年来最为严重的一次旱灾，颗粒无收，晋商的产业也受到了影响。而此时，一向秉持勤俭传统的榆次常家却拿出3万两银子兴建了一座非常精美的戏楼，这曾为时人所不解。后来才知道，常家盖戏楼并不是为了自己享受，而是作为救济乡里穷人的一种方法。同乡的许多人平常过着小康日子的，在这样的灾年，仍难以放下面子去领取施舍，于是常家开始盖戏楼，并且规定，只要能搬一块砖就能管一天的饭，以此维持受捐人的尊严。大灾持续了3年，常家戏楼也修了3年。不止是常家，明清之后,每每灾情严重需行赈济，各地乡会宗族总以“民胞物与”来劝募集资、广施善举。从这仁爱并且尊重别人的道德水准来看，谁能说中国人缺少慈善因子呢？
　　
　　第三次分配的制度瓶颈
　　
　　 慈善，已被公认为是社会的第三次分配。第一次分配是指生产部门的初次分配；第二次分配是强制性的税赋征收；而慈善作为第三次分配是完全自愿的，有助于弥补第一次、第二次分配的缺陷与不足，拉小财富差距，促进社会平等。在这种情况下，如果慈善事业屡屡被人用来中饱私囊，暴敛聚财，不仅违背了慈善事业的初衷，而且伤害了行善者的感情，难怪会引起如此巨大的不信任危机。
　　 因此，与世界先进国家相比，中国慈善事业的发展滞后，根本原因不在经济发展落后和慈善资源不足，而在于法制欠完备。我国现已颁布实施的涉及慈善捐赠的法律制度主要有全国人大制定实施的《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中华人民共和国红十字会法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国企业所得税法》以及国务院发布实施的《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《扶贫、慈善性捐赠物资免征进口税收的暂行办法》、《关于救灾捐赠物资免征进口税收的暂行办法》等，但是却没有一部我国专门的慈善法。早在2007年就有人大代表呼吁尽快制定《慈善事业促进法》，可这部“呼之欲出”的法律到现在也还是千呼万唤不露面。只有这部专门的法律真正降低慈善事业登记门槛、明确企业、政府、个人、社会组织等慈善事业各方的角色和义务、制定针对企业捐赠的税收优惠并规定对慈善腐败个人的严厉惩罚，才能保障慈善事业沿着一条法制化、制度化的道路前进。
　　
　　
　　
　　从“管家”到“引路人”的角色转变
　　
　　 改革开放以来，在政府积极推动下，我国的慈善事业得到了相当大的发展。但是，在慈善事业的发展过程中，由于政府的过多介入，以及审查制度的严格，民间力量微弱，而公募基金会等慈善组织行政色彩过于浓烈，导致人员、经费等一系列问题出现。政府应当如何实现自身的合理定位，扮演好自己的角色，还是一个值得探讨的重要问题。
　　
　　谨慎的态度
　　
　　 一直以来我国政府对民间社会团体的发展持比较谨慎的态度，同样对慈善组织也不例外。我国的《社会团体登记管理条例》明确规定，国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。这种双重管理体制使社会团体(当然包括慈善组织)完全在符合政府意愿的框架内进行活动。
　　 由于双重管理体制的存在使国内乃至境外的一些慈善基金因为找不到合适的挂靠单位而无法发挥其应有的作用，造成了慈善资金的浪费，不利于慈善组织的进一步发展。再加之，在我国，民政部门的官员主导慈善组织的发展几乎已经成为了通行的惯例，造成了慈善组织和民政部门“一班人马、两块牌子”的现象，很多慈善组织甚至成为了政府减员后的裁减官员的流入地。虽然很多慈善组织在对外宣传时一再强调自己的“民间性”，但是这种人员安排就明确地表现出了慈善组织的“官方”色彩。再次是过分参与慈善组织的具体募捐活动。政府动辄便把本应由慈善组织主持负责的募捐活动当作政府的活动，这样便会使人们意识不到慈善组织和慈善事业的存在。这必然会导致慈善事业的民间性和民众参与不足，在实际操作中有可能遭遇资源动员和资源使用效率等方面的困难。
　　 对于这一点，有例为证。据8月26日的报道，“全球基金”（GlobalFund）将于月底解冻对华援助的资金，但是，“解冻”并不意味着这笔资金可以立刻使用，而资金总量也有可能有所缩减。事情的起因是2003年来，中国接受了来自该组织的5.39亿美元援助，这些资金主要用于降低结核病发病率、预防和治疗艾滋病感染及消灭疟疾等项目。然而，按照协议，援助资金中20%的金额应当分配给社区性的社会组织，以扶持这种民间性草根组织的发展。然而，中国政府相关部门没有按照协议去这样做，而是按照自己的意愿去拨款。于是，去年11月，全球基金停止了对艾滋病项目的拨款。此次解冻的前提条件之一就是，“中国政府努力保证社会组织更大的参与度”。
　　
　　角色越位还需改变
　　
　　 以上例子生动说明了中国政府在慈善事业中的角色越位。
　　 厘清政府职责，香港的经验可以借鉴。香港政府对慈善机构一直采取不干涉政策，香港的慈善机构在机构行政部门之外，还设立各个专门的委员会，委员会的成员一般由社会上有声望的、热心于社会公益事业的人士担任，他们不光参与，而且拥有相当大的决策权，而慈善机构的理事会通常扮演着秘书和执行者的角色，这种情形与内地一些慈善机构“形成小圈子，生怕外边的人分享其权力”的氛围有着巨大差别。
　　 历史经验以及中国慈善事业发展的现实,要求在慈善事业发展中重新进行政府角色定位，实现由慈善事业的“管家”到慈善事业的“引路人”的角色转换，在慈善事业发展中扮演好引导者、支持者和监督者的角色。具体来说，急切需要做好以下工作：
　　 1.组织引导。慈善事业是社会成员奉献爱心的表现，慈善事业不可能像其他领域一样对有贡献者给予优厚的物质奖励。但是，政府部门可以引导慈善组织，或者由政府部门自身通过精神褒奖等从道德上肯定慈善贡献者。
　　 2.物质支持。慈善事业是民间公益活动，以社会捐赠为主要的经济基础。因为社会捐助是以自愿的方式贡献财物的，没有强制性，这就使慈善资金来源具有不稳定性和有限性。当发生较大的社会灾害或社会弱势群体扩大，仅靠民间的资金不能完全解决问题时，政府应给予慈善组织资金上的补充，协助慈善组织承担起相应的社会责任。
　　 3.人才供给。慈善事业的发展除了需要全民的参与外，慈善组织日常的运行更需要一大批的专业人才来维持。政府应该大力推动慈善从业人员的培训工作，加强培训教材的编写工作，设置有针对性的培训课程，采取灵活多样、行之有效的方式，培训现有的慈善工作者，不断丰富他们的慈善工作知识，提高他们的慈善工作技能。
　　 4.制度规范。应尽快为慈善事业的发展提供可依的法律和制度，建构一套完善的制度体系，从制度上统一规范慈善事业的性质、组织形式和具体的运作过程等。同时,完善社会捐赠激励机制,颁布鼓励慈善事业发展的政策。
　　 5.监督保障。通过加强慈善资金管理，预防资金流失和健全公众道德评价与监督网络，尽快构筑符合中国国情和国际规则的、行之有效的慈善事业监督体系。
　　 总之，随着经济社会的迅速发展，中国慈善事业发展的空间及其在社会中的作用势必越来越大。应该为慈善事业发展创造良好的外部环境，确保其沿着正确的轨道健康发展，为社会提供更好的服务。