政府向社会组织购买服务 “第三部门”实践成趋势

再生者为何

政府向社会组织购买服务 “第三部门”实践成趋势2012年05月11日 10:57
来源：南方日报 作者：崔洁
字号:T|T0人参与0条评论打印转发

在一些老百姓的眼中，“政府”是高墙大院，似乎高不可攀，政府的事务，老百姓不敢问，政府提供的服务，老百姓只能接受，“好”或“不好”无从评判。不少政府官员想尽各种办法为老百姓办事，却不知道老百姓真正需要什么，结果往往是“吃力不讨好”.
在这个公民参与社会事务意识越来越强、政府不断探索新型工作方式的年代，政府“大包大揽”、“包打天下”的工作方式显然不再适合，亟需一种既能满足百姓需求、又能让政府顺利履行公共服务职能的工作方式。
于是，“政府向社会组织购买服务”这一新型工作方式浮出水面。
政府如何购买服务？购买效果如何？基层政府为此作出了哪些努力？
近日，记者走近深圳基层政府购买服务的领跑者之一--南山区招商街道，揭开政府购买服务的神秘面纱。
“买”来的行政服务工作人员
南山区招商街道行政服务大厅是招商街道行政许可、非行政许可审批和公共服务事项的服务窗口。与别的窗口不同的是，这里的窗口人员不全是招商街道各科室的工作人员，而是大多来自人力资源公司，是街道向人力资源公司“购买”的人员。
早在1996年，招商街道就在南山区开了“一站式”窗口服务的先河，涉及民生的16项服务业务均被集中在街道社区服务中心办理。当时，服务中心的窗口人员均来自街道各科室，相关科室的人员负责自己科室的业务。“一站式”窗口服务给辖区居民带来了不少便利，但时间一长，“各自为政”的弊端也渐渐显露出来。
招商街道社区服务中心主任曾碧芬在行政服务大厅工作了10年：“以前是街道科室派在编的业务员每天轮流来坐班，只管理自己科室的业务。由于业务冷热不均，大厅也经常出现‘冷热不均’的现象，忙的累得一分钟都闲不下来，闲的人就坐着上网。”
由于业务相对独立，管理、培训、协作也成为一大难题。去年，招商街道开始对社区服务中心进行整合，将“社区服务中心”改名为“行政服务大厅”,原先的16个办理不同业务的窗口，被整合为12个综合窗口，每个窗口配备2名工作人员。与之前不同的是，这些窗口的工作人员不再是街道派下来的，24名工作人员中，除去12个公益性岗位外，另外12名工作人员是街道向人力资源公司“购买”来的。
工作人员称，街道选择有资质的人力资源公司，把用人要求告诉他们，再通过他们把符合岗位要求的人派到大厅来，街道支付相关费用给人力资源公司。
窗口整合后，街道也对“购买”来的窗口人员进行了统一培训，每个窗口不再“各自为政”,而是变成综合性窗口，窗口工作人员也变成了熟悉各项业务的“多面手”,彻底改变了以前“忙的忙死，闲的闲死”的现象。
在曾碧芬看来，与之前相比，向人力资源公司进行“岗位购买”好处多多。“首先，可以减轻街道的负担，街道人手本就紧张，这样既配足了人力，又没有给街道太大压力；其次，业务水平提高了，由于没有了‘铁饭碗’这一概念，工作人员在工作上不敢掉以轻心，否则会有被辞退的可能，这样最终受益的还是居民。”
购买服务范围进一步拓展
“在传统的工作方式中，政府习惯了大包大揽，但这种工作方式显然已经不适合现在的社会情况，发动社会组织、社会公众协同参与社会管理显得更为重要，政府购买服务就是一种很好的方式。”招商街道党工委书记、办事处主任黄立新说。
招商街道探索购买服务始于2008年，当时由于一些信访案件的处理涉及相关法律，且因政府直接与当事人打交道，如果矛盾激化则回旋空间很小，容易陷入僵局成为积案。为了“依法行政”,也为了更灵活地解决问题，招商街道开始与资质较好的律师事务所合作，尝试让有经验的律师介入，借助其专业知识和中立的身份调处一些案件，收到了很好的效果。
此后，街道与律师事务所的合作逐步扩大，几乎涉及所有需要提供法律支持的工作，包括指导业委会选举、街道对外的重要法律文书起草等都会经过专业律师把关。
随着政府工作重心下移，许多工作对专业的要求提高。招商街道购买服务的范围逐步扩大并日渐规范，逐步形成了成熟的购买服务体系。据初步统计，目前招商街道涉及购买服务的类别有两大项：岗位购买和项目购买。行政服务大厅就属于岗位购买范畴，事项有30余项，包括社会服务类、人力资源服务类、后勤保障服务类、特殊专业服务类等。
花果山社区服务中心就是街道“项目购买”的典型代表。
花果山社区服务中心是深圳首批试点建设的社区服务中心之一。在436平方米的社区服务中心内，设置了行政服务区、多功能服务区、特色服务区三个功能区，以政府购买公益性社会组织服务的方式，通过招投标方式引进“阳光家庭”服务机构负责运营，引入香港社工督导，配备5名专业社工，建立“社工义工”的服务模式，为社区居民提供专业社工服务。
针对花果山社区老年人比较多的实际情况，社区服务中心还特别开辟了一个为社区老人提供特色服务的场所，室内配备有棋牌室、书画室、日间照料室、星光老年之家等。
最有特色的，当属多功能服务区。记者在该服务区看到，这间百余平方米的房间里摆了几十张小桌子和小凳子，设施虽然不多，但却是名副其实的“多功能”.
“桌子和凳子分开摆，可以当作课桌和椅子，成为教室；拼起来可以做会议室；收起来的话则可以作为舞蹈室等活动场所，这样‘一室多用',既为社区节省了大量空间，也不会造成资源的闲置。”社区服务中心工作人员说，现在，这里已经成为社区居民、业主委员会、物业公司开会以及活动的主要场所。
黄立新透露，今年，招商街道将使购买服务形成一个体系，进一步完善购买服务的理念，建立购买服务的目录，不断拓展购买服务的范围。
最大好处是“养事不养人”
黄立新觉得，购买服务让街道受益颇多：街道工作效率得到提高，工作成本得到有效控制，居民也从中得到了真正的实惠。
“购买服务最明显的就是’养事不养人‘.”黄立新说。
以往政府传统的工作方式是：有一项新的工作了就马上设立新的部门，增设新的人员和办公场所，这使得政府机关越来越庞大臃肿，工作成本越来越高，也容易造成人浮于事，效率低下。购买服务不同，既没有让街道承担增加人员的压力，工作效果也得到了提高。
以街道行政服务中心和花果山社区服务中心为例，如果这些岗位要街道招聘人员，必然是一项庞大的工作，更麻烦的是，一旦工作情况发生变动，安排这些人员将成为街道的一大难题，而购买服务则有效地解决了这个问题：“通过购买服务，街道和这些人的关系变成了契约、合作、伙伴的关系，街道只负责支付人员或项目费用，监督工作效果，少了其他许多顾虑。”
如今，“购买服务”已经深入了招商街道的方方面面：专门的社会机构为辖区企业提供司机服务；饭堂取消临聘人员，通过招标找来专业饮食服务公司，以前的临聘人员成为该饮食公司的工作人员……
结果表明，工作效果比以前大包大揽好得多。黄立新分析，一方面，街道购买的对象是专业的社会组织和服务机构，更接“地气”,更了解居民的需求；另一方面，政府可以通过购买服务监督社会组织，督促他们不断创新工作方式，提高服务水平。
现在，整个招商街道没有一个临聘人员，街道机关、事业单位加上社区工作站全部工作人员不足300人，这在深圳极为罕见。
与此同时，招商街道的工作成本也得到了有效控制。
尽管购买服务也要付出相关费用，但与街道自己承担工作相比，却显得更为“物美价廉”.
“购买服务之前，像进社区宣讲、开展社会服务等工作都是不计成本的。”一名工作人员告诉记者，但购买服务有着非常严格的流程，购买对象必须要拿出行之有效的竞标方案，街道会严格控制成本。这样下来，虽然花的是一样的钱，但工作效率得到提高，成本也能够有效控制。
“第三部门”实践在全国逐渐展开
招商街道只是近年来政府向社会组织购买服务的一个缩影。如今，向社会组织购买公共服务这一被视为政府向社会放权、主动“瘦身”的改革举措，正在越来越多的地方得到实践。
3月19日，第十三次全国民政会议上，国务院总理温家宝表示，政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区，降低服务成本，提高服务效率和质量。
在全国各地，这种培养“第三部门”的实践也正在轰轰烈烈地展开。
就在本月，2012年北京市政府购买社会组织服务项目申报刚刚结束，全部1629个项目将进入审核阶段。据了解，今年北京市用于向社会组织购买服务的资金将突破亿元。而此前，广东省也宣布，将于今年上半年出台《省级政府向社会组织购买服务目录》，并建立由独立第三方负责的社会组织评估机制，将评估结果作为社会组织承接政府职能和购买服务资质的主要标准。
深圳在政府购买服务方面领先于全国。早在几年前，深圳就开始了向社工机构购买社工服务的探索。2011年深圳大运会期间，6个大运U站公开招标，通过政府采购的形式，由社会组织承接服务，为居民提供信息咨询、应急救助、社区服务和文化服务等服务，使得U站成为大运和后大运时期承接社会服务的新亮点。如今，深圳的公共服务购买已经从最开始的园林绿化、环保到后勤社会化，再到水电气等社会公用服务领域，并进一步扩大。
黄立新认为，深圳的政府向社会组织购买服务之所以能够在近年来发展如此迅速，一个很大的原因就是深圳有孕育各种社会组织的土壤。
“购买服务的前提是，向谁购买？有些向经济主体也就是企业购买，有些向社会组织、公益机构购买。如果把购买服务放到5年或10年前，我们想买也买不上，因为社会组织没有培育出来。”黄立新说，深圳的社工机构近5年发展得非常好，目前已有50多家社工机构，能够承接政府提供的项目，否则政府购买服务将无从谈起。
在黄立新看来，未来，购买服务将成为政府工作的一大方向和主要趋势，只要是政府可以购买的服务，都应该去“买”,政府部门则主要负责监督和合同管理。
“不过，购买服务并不意味着责任的转嫁。政府委托社会机构开展工作，做得好不好依然代表政府的形象和工作水平。因此，政府在购买服务上应该出台更多、更好的配套政策，包括监督机制、评价体系、透明度等，做好更多体制的创新。”黄立新说。
记者观察
政府购买服务亟须完善配套
政府购买服务让社会各界欣喜地看到，不断创新的工作方式正让一个新型的政府出现在人们面前。
与此同时，不少声音也提出，尽管政府购买服务在多个地方轰轰烈烈地开展，其配套设施的缺乏却成为该项工作的最大掣肘。
今年全国“两会”期间，全国政协委员、民建中央副主席、上海市政协副主席周汉民提交了一份《关于规范政府购买服务的提案》。他认为，目前政府购买服务还存在决策主观随意、操作不够透明、事后绩效评估缺乏等问题，相关制度亟待完善。
周汉民在提案中表示，2012年政府工作重点是着力保障和改善民生。为此，政府购买服务将越来越多，有关制度有必要继续完善，要让百姓明明白白地知道，政府购买服务用了多少钱、搞了多少项目、项目的可行性如何、实施结果怎样、资金使用效果如何。
周汉民建议，政府购买服务首先要完善决策机制，防止少数官员拍板；其次，要让购买过程透明化；第三，要完善监督机制和绩效评价机制，搭建全方位监督平台。
虽然不少政府有关工作人员觉得，对于购买服务是“心有余而力不足”,例如没有专项经费可以用来购买他们想要的社会服务，不得不打“擦边球”,但在专家看来，目前国内推行政府购买服务的关键点有三个：政府配套服务和管理机制、社会组织自身能力建设、政府购买的公开和透明度。
从目前情况来看，在为购买服务建立更为完善的配套政策以及更为公平和透明的监督机制方面，政府还要下更多工夫。
■相关
●今年，广东将大力培育发展和规范管理社会组织，将社会组织能够“接得住、管得好”的事逐步转移过去。上半年将出台向社会组织放权的指导意见，明确省级第一批转移职能目录与购买服务目录，各地级以上市也要制订出台市级政府的这两个目录。
●今年，深圳政府工作报告提出，要培育发展与规范管理并重，增强社会组织自我发展、自我管理能力。制订扶持政策，大力培育和发展经济型、公益型、服务型社会组织。加快转变政府职能，将社会组织能够“接得住、管得好”的事逐步转移过去。