学生营养改善项目：民间组织主导项目优于政府主导

再生者为何

学生营养改善项目：民间组织主导项目优于政府主导2012年04月18日 10:43
来源：公益时报 作者：张木兰
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农村义务教育学生营养改善调研项目负责人薛文俊

《八步镇小学营养餐招标链调查》后续报道--
追问“三块钱”的隐忧
监督缺位、持续性差、安全事件频发，专家建议尽快完善相关法规
4月10日，本报刊发了《八步镇小学营养餐招标链调查》，对贵州省毕节市织金县八步镇中心小学学生吃早餐中毒事件进行了深入报道。该事件并非偶然，农村义务教育学生营养改善项目实际上确实面临诸多问题。
事实上，去年就有研究者专门就此问题进行了为期数月，横跨5个中西部省份的广泛调研。这个项目是21世纪教育研究院在安利公益基金会的资助下进行的，调研结果形成了《农村义务教育学生营养改善项目调研报告》。近日，该项目的负责人薛文俊接受《公益时报》记者专访。无论是官方主导的营养改善计划，还是民间的“免费午餐”,在执行层面都遭遇这样那样的问题。探索一条可持续、安全有效的农村学生营养改善之路，需要官方、民间共同努力。
一口气喝下7袋牛奶
公益时报：为什么想做这样一个调研？
薛文俊：这几年，为了改善贫困地区青少年的营养状况，很多NGO、基金会参与到当中来，做了一些项目。从国家层面，中央和各地政府也都主导进行了一些营养改善计划。但效果具体如何，外界很难获知。
做这个调研的初衷一是想了解实际情况，给更多人以借鉴，二是促使形成民间组织之间，民间组织和政府之间的合力，帮助好的项目持续，好的政策落地，让贫困儿童真正受益。
公益时报：调研是从什么时候开始的？情况如何？
薛文俊：从去年8月份开始着手准备，10月份正式到各地，直到今年2月28号报告出来，前后进行了4个多月。而国务院常务会议决定实施《农村义务教育学生营养改善计划》，也就是中央决定每年拨款160多亿，是在去年10月26号公布，今年2月末逐步落实，所以实际上我们没能调研到这笔钱下拨后的情况。调研的对象主要是各地政府主导的营养改善计划和民间组织的项目。
我们选取了云南、青海、贵州、陕西、重庆五个中西部省份作为样本地，对地方政府、企业、社会组织等不同主体实施的营养改善项目开展调研，对象包括50个县内的100所学校。总体来说，企业投资进行硬件改善的项目问题都不大，因为它们就是把厨房建好。
另外，政府主导的项目和民间组织主导的还要分开来讲，它们存在的问题不一样。
目前，我们正着手准备新一轮的调研，主要看看中央那160亿元的落实情况。
公益时报：在中央下拨160个亿之前，已经有地方政府在做营养改善项目吗？效果怎么样？
薛文俊：其实自2003年以来，就有一些地方政府在进行类似的探索，比如陕西宁陕县从2007年起实施“营养计划”,2009年启动“蛋奶工程”,将地方财政近10%的收入都投入到改善学生营养计划中；重庆实施“蛋奶+爱心午餐”的模式，就是这两种轮换实施；贵州都匀市做得更早，2003年起实施“营养工程”,从为住宿学生提供“肉食补贴”到提供鸡蛋和牛奶，有过很多尝试。所以媒体说是邓飞等人发起的“免费午餐”促进了中央政策的出台，不严谨。
实际上，中央拨款没有下发之前，各地财政是面临很大资金压力的，营养改善很难覆盖到更多学生。其次，一些计划在实施中多流于形式化，各地出现的问题很多。比如：有的学生有过敏现象，之前却没做过排查；牛奶在运输中出现破袋或过期；鸡蛋蒸不熟等等。另外食品供应商和学校之间的关系都很晦涩，牛奶以次充好等现象时有发生。
这种从上而下的政策落实也很容易被当成指令来完成。有一个极端的案例，一个学生不喜欢喝牛奶，把牛奶藏在抽屉里，发一袋放一袋，连续一个礼拜。后来老师发现了很生气，逼着学生一口气把7袋都喝了；孩子马上就送医院了。很多学校在执行的时候都是强制性，老师在门口守着，看着学生把鸡蛋吃下去。出了一些事情后，学校灵活了一点，学生可以拿鸡蛋到食堂换其它吃的。
公益时报：项目执行中，没有监督和反馈的机制吗？
薛文俊：说监督，监督什么呢？就是钱。说是三块钱，可到了学生嘴里，是不是吃到了价值三块钱的东西？在陕西的一个县，就有家长反映，学校之前承诺的标准和实际操作的标准不一样。比如承诺是发伊利牛奶，发下来就是别的没听说过的牌子，学校的理由是不能每天都吃一样，要营养搭配种类多。
再就是谁监督。家长监督管理委员会应该是比较尽责，因为自己的孩子在这个学校。有了这个监督，进行采购的人也会更谨慎。所以很多学校都设立了监委会。但问题是，家长发现了问题，跟谁反映？反应了学校会不会给解决？以什么方式解决？
我到过一个学校，食堂非常不堪，是那种农村老式的土房，里面脏兮兮的。学生家长说跟学校反映了也没变化，就算了。
“今天能吃上，明天不一定能吃上”
公益时报：民间组织主导的项目是否好一些？
薛文俊：保质保量上会做得更好。因为无论是委托企业接管还是学校生产食品，政府主导的项目比民间组织主导的项目更容易产生利益纠纷，质量也更容易打折扣。
但民间组织主导的项目也存在其它问题，比如持续性。农村学生营养改善是一项长期工作，需要很长时间的投入，民间组织在人力、物力上都不能保证。贵州一个学校在刚实施“免费午餐”的时候，校长就召集所有的家长说：这个饭不是国家给的，今天能吃上，明天不一定能吃上，让家长做好心理准备，免得以后突然没有了来学校闹。
再就是民间组织还不能形成合力，项目设计不灵活，导致资源的闲置和浪费。比如配备的豆浆机很多闲置着，和面机和绞肉机利用率也很低。还有的学校没有三相电，根本带不起大设备。
公益时报：国家这160个亿下拨后，会不会给公益项目带来冲击？
薛文俊：基本上是没有的。拿“免费午餐”来说，现在的策略是国家的钱来了，学校配合着做正餐可以，我们一起做。但如果是做鸡蛋牛奶的早餐，那我就撤了。民间组织的自我意识还是比较强，可能也考虑一旦出现问题后不好划分责任。
做硬件的项目，就更没有冲击了，反而增加了学校的申请数量。因为之前学校没钱，不给学生做饭，也就用不着厨房，现在每个学生都有三块钱了，就都来申请厨房。
公益时报：以现在的消费水平看，三块钱一餐能保证学生的营养供给吗？
薛文俊：三块钱一顿饭的水平肯定是不够的，“免费午餐”之前的计划也是五块钱一餐。照我们调研来看，三块钱的水平，学生一个星期也就能吃上一顿肉，平时也只能买一些便宜的菜。
还有一种现象是，一些学校经费困难，请不起人的，雇厨师的钱也只能从这三块钱里出。还有的学校没有食堂，建食堂买设备，也要钱。捐赠厨房硬件设备的公益项目，今年接受的申请就特别多。
两块多钱一顿饭，实际上现在的“营养计划”还谈不上营养，主要是解决学生的温饱问题。
公益时报：孩子们更喜欢吃鸡蛋牛奶还是更喜欢吃米饭呢？存在浪费的现象吗？
薛文俊：孩子没有过多喜欢不喜欢的概念，大都是你弄什么我吃什么，好吃我就多吃点，不好吃我就不吃。今天有牛奶喝我就喝，明天没有我就不喝。但最开始孩子都挺兴奋的，毕竟是从无到有。
同时，包括“免费午餐”在内，只要做正餐，就肯定面临浪费的问题。我亲眼看见一些学生刚吃了几口，就把饭菜倒进垃圾桶。今天没有肉只有白菜，我不愿意吃白菜就少吃，哪天有肉我愿意吃，再多吃点。这就是小孩子的心态。
“事件高发期”
公益时报：你之前讲“农村学生营养改善是一项长期工作”,这种时间跨度长的项目该如何评估？
薛文俊：很难评估，实际上给学生进行检测的也很少。按道理讲，应该是在进行营养改善之前和之后分别对学生进行微量元素的测量，然后对比，这样会比较有说服力。
陕西抽样做了一些检测，主要看几个方面的指标，是否贫血、身高等。从公布的结果上看效果还是很明显的。但都是吃了鸡蛋牛奶之后变的吗？也不完全是，孩子正是长身体的时候，个子肯定是要长的。
公益时报：那有没有一些好的建议来完善项目运作？
薛文俊：最终的解决办法一定是政府主导做，民间组织配合，互相利用资源形成合力。也就是说建立中央财政为主、省级和县级财政为辅、社会力量助力这样的一个经费保障模式，在保障“钱”的前提下，逐渐去改善其它问题。
我们在报告中提了很多建议，像补足农村教师，解决食堂工作人员编制、增设营养午餐计划的配套资金、就地取材，简便有效的营养改善、科学调研农村学生的体质和食物链。在管理上建立健全营养改善法律法规、建立有效的监督和评价机制等等。
公益时报：像建立健全法律法规这种建议在短时间内很难成行。
薛文俊：的确，但不能因为它难就不推动。实际上，在国外如美国、印度等都有针对学生营养改善的法律条文，我们可以适当借鉴，它们的营养改善已经做了几十年。
我预感接下来这几个月会是事件的高发期。因为中央160个亿在2月末3月初下拨，一个多月过去了，问题开始逐渐暴露。因为一些地方可能还没有准备好，也没有好的模式和经验可以借鉴。甚至有的学校觉得这个钱烫手，宁愿不要。如果有了规范，各地执行起来也有章可依，不至于乱来。

美国和印度的营养计划概览